2005-03-14 16:43:39

Юрий Викторович Федотов, ведущий дипломат, многие годы работал вместе с Сергеем Викторовичем Лавровым в российском представительстве при ООН. В настоящий момент он является заместителем министра иностранных дел Российской Федерации, играет ключевую роль в разработке и осуществлении российской политики по ряду ключевых направлений, в частности, в сфере глобализации.

На прошлой неделе в институте США и Канады РАН в рамках  курса «Гражданский демократический политический контроль на военной сферой и сферой безопасности» для студентов факультета мировой политики Ю.В. Федотовым была прочитана лекция на тему «Глобализация и международные организации».

Процесс глобализации является неотъемлемой частью жизни и развития современного общества. В связи с этим, вопрос о необходимости управления и регулирования данного процесса становится все более актуальным. Одна из главных ролей в управлении глобализацией отводится надгосударственным и межгосударственным институтам, таким как Организация Объединенных Наций, Бреттонвудские институты, международные совещательные форумы и т.д. Поэтому основное внимание во время лекции отводилось той роли и функциям ООН как инструмента координации международных процессов и управления глобализации. Так же рассматривались основные противоречия между функциями Совета Безопасности ООН и функциями таких международных организаций как Всемирный банка, Международный валютного фонда, «Большой Восьмерки» в сфере обеспечения международной безопасности.

Сегодня мы предлагаем вашему вниманию конспект этой интереснейшей лекции. 

«Глобализацию можно расценивать как уже свершившийся факт в нашей жизни: можно быть за глобализацию, можно быть против; есть движение антиглобалистов, сейчас появляется и движение глобалистов. Но отменить этот процесс нельзя, как нельзя отменить законы земного притяжения. Поэтому главная задача, стоящая перед международным сообществом, – научиться управлять глобализацией для того, чтобы минимизировать ее отрицательные последствия и поставить на пользу человечеству ее несомненный позитивный эффект. 

Инструменты управления

Сразу возникает вопрос об инструментах управления глобализацией. И, как всегда, мы стоим перед выбором: создавать ли для управления глобализацией новые инструменты или попытаться «перенастроить» те, которые уже имеются. Второй вариант более разумный, более логичный и менее затратный. Если говорить о глобализации, то в мире существует только одна универсальная организация, куда входят все государства мира. Это – Организация объединенных наций, со всеми входящими в ее структуру институтами, комитетами, региональными комиссиями и так далее. Если рассуждать логически, то ООН и есть самый эффективный, самый адаптированный механизм для того, чтобы попытаться управлять процессом глобализации. Но возникает проблема, суть которой заключается в следующем - ООН, если взять ее устав, создавалась как механизм универсального международного сотрудничества во всех областях: политической, экономической, социальной, гуманитарной, культурной, в области безопасности, защиты прав человека и так далее. Но в тоже время, сама по себе организация создавалась как организация безопасности, которая должна была избавить мир от бедствий и возможной новой мировой войны. Впоследствии, когда началась холодная война, ООН не избежала участи втянуться в конфронтацию между двумя противостоящими блоками. И это можно рассматривать как неотъемлемую часть процесса функционирования организации. Но последующее развитие событий привело к тому, что механизмы ООН не оказались в полной мере приспособлены к тому, чтобы отвечать интересам глобализации и реагировать на новые задачи, которые сейчас, в 21 веке, стоят перед человечеством. Это с одной стороны.

С другой стороны, в ООН всегда были противники многосторонности в международных отношениях, и они остаются до сих пор. И более того, в некоторых странах, особенно в США и Канаде, так называемые унилатералисты, сторонники односторонних, силовых методов имеют большой вес. Американские неоконсерваторы сейчас устроили настоящую «охоту на ведьм»: пытаются наказать ООН за все прегрешения, начиная с злоупотреблений в ходе гуманитарных программ ООН «нефть в обмен на продовольствие», заканчивая сексуальными преступлениями миротворцев в Конго. Все это представляется так, чтобы показать, что ООН по своему характеру -  порочная организация, и США в ней не нуждаются. Используя подобные настроения в истеблишменте, американское руководство пытается через реформы привести Организацию объединенных наций  к такому виду, чтобы она превратилась в «послушный» инструмент в американских руках, и рецидивы антиамериканизма, так, как это было во время иракской войны, больше не повторялись. 

Реформирование ООН

На таком сложном перепутье сейчас находится ООН. Тем не менее, объективно, ООН располагает всеми свойствами, всем необходимым потенциалом для того, чтобы участвовать в управлении глобализацией. Что для этого нужно сделать? Для этого нужно посмотреть, как она адаптируется к новым задачам и к новым вызовам и угрозам эпохи глобализации, и, при необходимости, реформировать организацию: сделать ее более гибкой, более оперативной, эффективной, менее затратной. В этом заинтересованы все.

Может быть, вы слышали, приблизительно года 2 назад Россия стала продвигать идею создания под эгидой ООН глобальной системы реагирования на новые вызовы и угрозы. Она оказалась одной, если быть откровенным, из немногих наших инициатив последнего времени, которая дала реальные ростки. Для развития этой инициативы Кофи Аннан, как вам известно, учредил так называемую «Группу мудрецов». Она представляет собой группу высокого уровня, куда вошли крупные международные деятели, которым было поручено подготовить рекомендации о том, как адаптировать всю систему ООН, как приспособить ее к реагированию на новые вызовы и угрозы, и какие реформы в этой связи необходимы. Одним из российских представителей являлся Е.М. Примаков. В ходе работы данной группы разработан доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность», в котором содержатся свыше 100 рекомендаций по коллективным мерам реагирования на угрозы и вызовы ХХI века, равно как и предложения по реформе главных органов ООН, включая расширение Совета Безопасности. Главное, что весь доклад основывается на тезисе о необходимости укрепления принципов многосторонности, в том числе, в управлении процессами глобализации.

Вызовы и угрозы, которые стоят перед человечеством, условно разделяются на две категории: жесткие вызовы – это угрозы распространения оружия массового поражения, международной терроризм, вооруженные конфликты; и так называемые мягкие угрозы – бедность, слаборазвитость, острые социальные проблемы, экология и так далее. И в докладе, так же, как и в той инициативе, которую мы выдвинули 2 года назад, проводится идея о том, что все эти процессы взаимосвязаны. Это действительно так: конфликты не возникают на пустом месте, конфликтам предшествуют острые экономические и социальные проблемы. Невозможно будет найти «рекрутов» для террористических акций, если все люди будут материально обеспечены, и все социальные проблемы будут решены. Безусловно, отсутствие стабильности в обществе и долгосрочной социальной перспективы толкает людей к экстремизму, и в результате мы сталкивается с той ситуацией, которая сложилась в современном мире.

Создать один орган, который решал бы все эти проблемы едва ли возможно, потому что ни один единый орган с такой задачей не справился. Но ООН – есть система органов, которая, в принципе, может эту задачу решить. Она имеет политические органы: Совет Безопасности - главный орган ООН, ответственный за поддержание международного мира и безопасности; Генеральная Ассамблея, которая позволяет проводить дебаты, в том числе и по политическим вопросам и вопросам безопасности. Есть Социально-Экономический Совет – это главный орган ООН в социально-экономической сфере. Так же существуют специализированные учреждения, которые занимаются конкретными вопросами, такими как наука и образование, культура (ЮНЕСКО), окружающая среда (ЮНЕП), промышленное развитие, сельскохозяйственные, продовольственные организации и многие другие. Современное сообщество имеет возможность через ООН координировать эту деятельность. Главный смысл заключается в том, чтобы ООН смогла обеспечить такую универсальную координацию.

Есть ряд интересных предложений, в том числе в докладе «Группы мудрецов», в отношении, скажем, конкретных ситуаций, связанных с урегулированием конфликтов. В какой-то стране вспыхивает конфликт. Совет Безопасности занимается этим вопросом, принимает решения. Там развертываются войска ООН, голубые каски, начинается политическая работа с противоборствующими сторонами, чтобы обеспечить урегулирование. В конце концов, в идеале, удается со всеми договориться, заключается мирное соглашение. По этим мирным соглашениям разводятся противоборствующие группировки, контролируется прекращение огня миротворцами ООН, и вроде бы на этом миссия Совета безопасности прекращена. Но, страна была в войне, допустим, лет 10, а то и больше, ее экономика и вся инфраструктура разрушена: нет ни мостов, ни железных дорого, не работает почта, не работают больницы, нет врачей, нет учителей. Может ли этим заниматься Совет Безопасности? Он может заниматься какими-то начальными вопросами, связанными, скажем, с демобилизацией, с разоружением бывших комбатантов и их устройством, но только на начальном этапе. У Совета Безопасности для этого нет самого малого: финансов. То, что делает Совет Безопасности, допустим, финансирует операции ООН по поддержанию мира, делается за счет, так называемой, шкалы начисленных взносов. Расчеты устанавливаются сугубо на конкретные военные цели: сколько нужно денег для того, чтобы поддержать военные контингенты, их оснастить, обеспечить военные мероприятия, связанные с миротворчеством. Дальше прерогативы Совета Безопасности исчерпываются. И здесь вступают экономические органы ООН, различные программы развития, детский фонд, который может вести какие-то детские восстановительные программы. Но возможности этих фондов тоже ограничены. Поэтому здесь очень важно обеспечить взаимодействие Организации с Бреттонвудскими институтами: с Всемирным банком, Международным валютным фондом. 

Взаимодействие с Бреттонвудскими институтами

Хотя они и относятся к большой Семье ООН, у них есть свои собственные уставы, свои принципы, свои правила, своя процедура принятия решений, отличающаяся от процедуры принятия решений в ООН, где, за исключением Совета Безопасности, все принимается по принципу: «одна сторона – один голос». А еще они обладают финансовой базой. И сейчас задача заключается в том, чтобы обеспечить более плотную связку между политическим, экономическим, восстановительным и гуманитарным компонентами. Для этого в рамках диалога высокого уровня между ЭКОСОС, высшим экономическим органом ООН, и Бреттонвудскими институтами проводятся регулярные встречи на уровне министров финансов. В качестве представителя Российской Федерации чаще всего в данных встречах принимает участие А. Л. Кудрин. Там происходит как бы «сверка часов» – распределение обязанностей и, самое  главное, оценка потребностей.

Бреттонвудские институты могут мобилизовать договор, могут выделить деньги, через Парижский клуб можно запустить процесс списания задолженностей, но при этом выпадает политическая цель. Вот для того, чтобы увязать политическую цель и экономическое обоснование, и необходима более тесная координация.  В этой связи «Мудрецы» в своем докладе предложили создать комиссию по миростроительству, которая обеспечивала бы переход компетенции от Совета Безопасности к другим органам, занимающимся экономическими и социальными вопросами. Это довольно смелое предложение, в какой-то степени даже революционное, но оно, в принципе, достаточно разумное. Вопрос заключается в том, как его реализовать: нужно ли идти на глубокое изменение устава ООН или нет, и как определить взаимодействие между Советом Безопасности, ЭКОСОС и этой комиссией.

Но есть, конечно, и другие проблемы, проблемы более широкого плана, связанные с тем, что разрыв между Севером и Югом продолжает усиливаться. К сожалению, так называемые цели развития «Рубеж тысячелетия», цели, которые были торжественно провозглашены 5 лет назад на Саммите ООН, не были достигнуты, прежде всего из-за слабого уровня официальной помощи развитию. Проблема заключается в том, что развивающиеся страны настаивают на больших ассигнованиях, а развитые страны, страны-доноры говорят, что «мы не можем бросать деньги в бездонную бочку». Для того, чтобы помощь работала, (как официальная помощь, так и инвестиции и прочие вложения), необходимо усилие со стороны самих реципиентов. В частности:

• внедрение элементарных правовых норм,
• утверждение принципов рыночной экономики,
• какая-то элементарная демократизация,
• борьба с коррупцией и организованной преступностью, потому что без этого нет особого смысла давать деньги.

И на эту тему был представлен еще один документ, тоже связанный и с развитием и с глобализацией. Делал доклад профессор Сакс, известный экономист, по просьбе генерального секретаря ООН подготовивший свои рекомендации, которые также будут учитываться и при подготовке, и непосредственно на самом саммите ООН в сентябре 2005 года.

Таким образом, задача заключается в том, чтобы не стимулировать конкуренцию, здоровую или нездоровую, между ООН и Бреттонвудскими институтами, а в том, чтобы свести ее к минимуму. Тем более что ООН имеет целый ряд преимуществ по сравнению с другими способами влияния на конфликтные ситуации. К примеру, если взять все расширяющуюся проблему так называемых несостоявшихся государств. В Сомали с 1990-го года нет нормального центрального правительства, она находится во власти враждующих, иногда заключающих между собой соглашения, банд, преступных группировок и прочих подобных формирований. Причем, это происходит в стране, где нет особой религиозных или этнических противоречий. Все они и в религиозном, и в этническом отношении примерно едины, но у них есть кланы, между которыми продолжает идти непримиримая борьба: никто не хочет подчиняться никому. То есть, государства как такового нет. Возникает вопрос: кто может заняться такими государствами (а их может быть еще немало)? В целом ряде стран Африки стабильность поддерживается только за счет того, что там находятся миротворческие контингенты ООН, на которые тратятся большие средства. И если их сейчас вывести, то там будет то же самое, что и в Сомали. И даже если взять более благополучную Европу, то еще не факт, что такое государство, как Босния и Герцеговина просуществует как единое и независимое, если оттуда вывести все иностранное присутствие. Поэтому необходим орган, который как бы вел эти государства, опекал бы их.

Недавно был один такой пример, когда на части крошечного острова Восточный Тимор, который принадлежал Индонезии, вспыхнуло восстание, в результате было решено, что Индонезия с этой территории уйдет, и эта территория будет передана под международный контроль. Так и получилось, но ООН взяла на себя административные функции, т.е. ООН управляла этой территорией как правительство, пока не сформировалось местное, которому до сих пор нужна помощь и поддержка международного сообщества, потому что опыта руководства у них нет.

Возникает вопрос: а кто будет это делать в глобальном масштабе. И в этой связи были разные идеи. Одна из идей, достаточно экстравагантная, – возродить Совет по опеке. Он существовал с начала создания ООН, через него происходила вся деколонизация, но потом, когда это деколонизация закончилась, Совет по опеке превратился в «спящую красавицу». Сейчас он существует только на бумаге в уставе ООН. Сам Совет в его первоначальном виде не функционирует: члены Совета нигде не собираются, не принимаются никакие решения и т.д. Во-первых, поскольку с Советом по опеке ассоциируются не очень хорошие воспоминания о колониальных временах у развивающихся стран. А во-вторых, поскольку сама процедура международной опеки была таковой, что не ООН управляла, а Совет по опеке выдавал только лицензии отдельным государствам на управление странами, то сейчас есть сомнения, что кто-то захочет брать на себя эту «обузу». Поэтому «Мудрецы» выдвинули идею передать эти функции предложенной ими комиссии по миростроительству. Тоже достаточно интересное предложение, которое следует изучать и просчитывать все его последствия. 

Глобальная и региональная интеграция

Если говорить о взаимоотношении глобального и регионального фактора, главный вопрос стоит во взаимодействии ООН и «Большой восьмерки», в частности в аспекте «взаимодействие – конкуренция». Здесь сложно говорить о конкуренции, потому что это абсолютно разноплановые организации. Совет Безопасности ООН – это уставной орган, со структурой, с четко пописанным мандатом, с решениями, которые являются обязательными для всех государств-членов. «Восьмерка» - это клуб восьми государств, которые в праве принимать любые решения, но эти решения могут действовать только для этих восьми государств. Они, конечно, создают политический фон, но могут в последствии реализовываться через Совет безопасности. Часто так делается, когда страны «Восьмерки» выступают с какой-то инициативой. Один из недавних примеров 3-4-летней давности – это идея Глобального фонда. Проблема создания Глобального фонда впервые была поднята именно в формате «Большой Восьмерки». Впоследствии этот фонд был учрежден Кофи Аннаном в качестве фонда, который действует под эгидой ООН. И члены «Восьмерки», в том числе и Россия, вносят средства в этот фонд, который занимается помощью странам в борьбе со СПИДом, малярией, другими инфекционными заболеваниями, и прочими проблемами, связанными с процессом глобализации. Это один из примеров реализации инициатив «Большой восьмерки» через механизмы ООН.

Многие вопросы борьбы с терроризмом, вопросы нераспространения оружия массового поражения и контроля над вооружениями вначале обсуждались «Восьмеркой», а потом соответствующие решения были приняты в Совете Безопасности. Только после этого идеи, которые зарождались в «Восьмерке», стали обязательными для выполнения всеми членами ООН. У Совета Безопасности, конечно, уникальная роль. В настоящее время, он, по сути, является единственным органом в мире, который творит современное международное право, в прямом смысле этого слова, хотя сам устав ООН является результатом традиционного договорного права, т.е. устав ООН – это договор, который был подписан всеми государствами мира на добровольной основе. Но затем детище этого договора, Совет Безопасности, стал принимать решения, которые уже выходят за рамки этой договоренности. И особенно в последнее время, когда были приняты резолюции по борьбе с терроризмом. Они предполагают, что государства должны принимать меры, рациональные меры для противодействия террористической угрозе.

Это означает, что мы, Россия, после того, как принимается резолюция Совета Безопасности, должны менять наше законодательство, если там нет таких понятий, или наше законодательство расходится с теми формулировками, которые были даны ООН; должны принимать поправки, вносить их на ратификацию в Думу и вводить эти поправки в действие. Точно так же поступают все государства мира, от этого никуда не уйдешь. Это же касается и последней резолюции 1540, которая была принята по совместной российско-американской инициативе, о нераспространении оружия массового поражения и о предотвращении угрозы его попадания в руки террористов. Это – очень важное решение, которое влечет за собой юридические последствия, обязательные для всех государств. В этой связи, безусловно, есть недовольные. Они говорят, что согласны с тем, что Совет Безопасности творит международное право, но сам Совет Безопасности должен быть более представительным. Так как сейчас это – узкий клуб, где всего 15 членов, и его состав не отражает состава организации и состава международного сообщества. Поэтому, вопрос о реформе Совета Безопасности тоже является одним из актуальных вопросов. 

Взаимодействие с региональными организациями

Несмотря на наличие сложной, многоуровневой структуры, ООН не может охватить все. Поэтому, если вы слышали, у приверженцев многостороннего подхода к международным отношениям есть такой лозунг, который был выдвинут одним из генеральных секретарей ООН прошлого: «Мыслить глобально, действовать локально». Речь идет о 8-ой глава том Устава ООН, которая регулирует отношения между ООН и региональными организациями. Поэтому важно избежать конкуренции и обеспечить реальное взаимодействие между многочисленными региональными и субрегиональными организациями, которые сейчас существуют. На современно этапе оно строится на определенных принципах. Эти принципы заключаются в следующем: по вопросам поддержания мира и безопасности, по вопросам применения силы, безусловно, прерогатива лежит на Совете Безопасности ООН. Он, конечно, может санкционировать применение силы региональной организацией, но без такого рода санкций любая вооруженная акция является незаконной, противоречащей международному праву.

Что же касается вопросов развития, здесь региональные организации также могут координировать свою деятельность через систему Организации объединенных наций. Хочу привести один пример. Возьмем европейское пространство: чего здесь только нет: с одной стороны, Евросоюз, с другой – СНБ, наше единое европейское пространство, небольшие группировки типа ЕВРОЗЭС, очень интересная, набирающая силу организация ШОС и т.д. Еще между ними ОБСЕ, которая тоже должна доказывать свое право на существование. И все эти организации, так или иначе, занимаются экономикой. Но есть один малозаметный орган, европейская экономическая комиссия ООН, которая тихо и незаметно обеспечивает координацию всех этих региональных структур. Вот допустим, вы видите все эти большегрузные грузовики, которые приезжают к нам из Европы, это стало возможно только благодаря тому, что европейская экономическая комиссия разработала единые стандарты номерных и опознавательных знаков, освещения и т.д., и все страны должны эти требования выполнять. То же касается и систем связи. И многих других неотъемлемых составляющих жизнедеятельности человека.

Сейчас разрабатываются новые интересные направления. Одним из них являются так называемые биометрические документы, применяемые для идентификации людей. Вот если каждая страна будет внедрять биометрию сама по себе, то потом мы столкнемся с тем, с чем сталкиваемся сейчас: нельзя будет досконально проверить, действителен ли документ или нет. Поэтому на начальном этапе, для того, чтобы упростить эту процедуру, важно обеспечить такой универсальный скоординированный характер. И ООН, и ее специализированные учреждения могли бы оказаться весьма полезными в реализации подобных проектов».

	Политика 35 Жизнь 19 Культура 5 Экономика 7 История международных отношений 11 Речи и выступления 8
	Дружба народов 1 Здоровье 1 Энергетические ресурсы 1 Бизнес 1 Светская хроника 1 Путешествия 1 Энергетическая дипломатия 1 Студенческая жизнь 1 ООН 2 Ситуация в Ираке 2